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L’article de Catherine Vincent publié dans la « la revue du droit sanitaire et social » d‘Octobre 2019[1], me suggère quelques réflexions.

 « L’avenir est une porte, le passé en est la clef » disait Victor Hugo. Alors, considérant que plusieurs lectures de l’histoire sont possibles, il est important d’en débattre pour essayer de trouver la meilleure clef possible pour ouvrir l’avenir.   

Un désengagement de l’État pas si simple à identifier  

Au troisième paragraphe de son article, Catherine Vincent donne une vision de l’histoire de la protection sociale, qui de mon point de vue peut faire débat, d’autant que cette vision va être déterminante pour la suite de l’article, lequel va analyser la place de la protection sociale complémentaire d’entreprise, et celle des acteurs de celle-ci. En effet la complémentaire santé et ses acteurs sont identifiés comme des vecteurs de l’accompagnement d’un désengagement de la Sécurité Sociale. L’affirmation qui consiste à dire que le développement de la négociation collective encouragé par les décideurs publics vise à pallier l’affaiblissement progressif du régime général[2], suggère, sans autres explications, qu’il y aurait eu un temps dans l’histoire où le régime général prenait tout en charge et que depuis la fin des années 70, l’État se désengagerait. Ce qui n’est évidemment pas si simple, mais cette simplification nourrit tout de même une vision mythifiée de l’histoire. Cette mythification de l’histoire est entretenue depuis des décennies par une lecture de l’histoire dominée par l’historiographie communiste, qui n’est pas de nature à donner à l’histoire le rôle qu’elle doit avoir pour éclairer l’avenir.

Je ne dis pas que les acteurs de la complémentaire santé ne se prêtent pas à la volonté des pouvoirs publics de trouver dans celles-ci un moyen d’accompagnement d’un désengagement de l’État. Je veux souligner que l’on ne peut pas analyser la place des complémentaires et celles des négociateurs de celles-ci, à l’aune de cette simple vision.

Si nous prenons par exemple les évolutions des dépenses publiques liées aux prestations sociales, la part du PIB consacrée à ces prestations est passée de 12,3% en 1968 à 24% en 2018. Pas vraiment un désengagement. La part des dépenses de santé prise en charge par les systèmes obligatoires sont passées de 3,9% du PIB à 8,7 durant la même période[3]. L’auteur de l’article d’Alter-éco cité ci-dessus conclu par cette phrase qui montre qu’il y a 50 ans nous n’étions pas vraiment dans une situation parfaite : « La France était encore nettement plus éloignée du modèle scandinave qu’aujourd’hui ».

Évidemment que dire cela ne signifie pas qu’il n’y a pas une tendance à vouloir réduire la place de la puissance publique dans les dépenses sociales. Mais avant d’en tirer des conclusions trop générales, regardons l’évolution de la part de la Sécurité sociale dans la prise en charge des dépenses de santé. Elle était de 51% en 1950[4]. Elle a atteint son point haut en 1980, avec 80%[5]. Cette part se réduira pour atteindre 76,2, 76,3% entre 2009 et 2012. Elle est en 2018 de 78,1%[6]. Ajoutons que dans cette période qui nous conduit de 1950 à 2018, la part des dépenses des ménages et celle de l’État se réduisent, passant respectivement de 31 % et 12 % en 1950 à 12 % et 3 % en 1980[7]. La part des ménages est de 7% en 2918 après intervention du RO et du RC[8].

Il y a effectivement dans les faits un désengagement de la Sécurité Sociale. Si l’on compare le chiffre le plus haut de 1980 à celui d’aujourd’hui, ce désengagement s’élève à 1,9%. Mais nous pouvons dire  également que la part de la Sécu a progressé si nous comparons les chiffres des années 50 à ceux d’aujourd’hui.

Par contre ce que ces chiffres ne disent pas, ce sont les évolutions des dépenses par secteurs et qui de fait, renvoient à des questions de fond sur l’investissement et l’implication de l’Etat et plus largement de la puissance publique, au regard des enjeux de santé qui ne sont ceux d’aujourd’hui.

Comme le souligne le rapport de la DREES dans son rapport 2019, déjà cité, la part de l’assurance maladie « augmente continument, en raison notamment de la forte progression des effectifs de personnes exonérées de ticket modérateur au titre des affections de longues durée (ALD) [+2,6% par an en moyenne entre 2012 et 2017], qui découle en particulier du vieillissement de la population et de la plus forte prévalence d’ALD à âge donné, ainsi que de la modification de la structure de soins des patients en ALD ». Par contre la part de l’assurance maladie obligatoire est nettement plus faible pour ce qui concerne les soins ambulatoire (65,8% par la Sécurité sociale en 2018[9]), les médicaments en ville (73,5% en 2018[10]) les autres biens médicaux, (44,6%, en 2018[11]).

Ce sont effectivement sur les secteurs dans lesquels la Sécurité sociale est le moins impliquée que se développent les complémentaires santé. Mais considérer de manière générale que le développement des complémentaire  « pallie l’affaiblissement progressif du Régime général » n’est pas suffisant pour analyser le rôle des complémentaires et envisager la manière dont celles-ci et plus précisément les partenaires sociaux qui en négocient le contenu dans les entreprises, peuvent contribuer par la négociation collective à répondre aux enjeux de santé qui sont les nôtres aujourd’hui.

En conclusion de ce premier point, je veux souligner que les complémentaires dans l’histoire ont d’avantage permis de réduire le reste à charge des ménages que de pallier au désengagement de la Sécu.

Une approche de la négociation façonnée par l’histoire industrielle des relations sociales

Selon Catherine Vincent, le thème de la « généralisation des complémentaires santé » dans la négociation de fin 2012, début 2013 et qui se conclue par l’accord du 13 Janvier 2013 « apparait comme l’introduction circonstancielle au sein d’un accord portant sur l’emploi, largement favorable au patronat, d’un dispositif offrant une garantie collective pour les salariés et une contrepartie pour les syndicats signataires »[12].

C’est une lecture possible mais ce n’est pas la seule. Cette vision aboutit à analyser l’accord du 13 janvier 2013 qu’avec une grille de lecture façonnée durant la période, que les économistes ont appelé le « compromis fordiste »[13]. Or nous ne sommes plus tout à fait dans cette période sans pour autant être dans une période bien identifiée : « post industrielle » ?, « société de service » ?, « société du numérique » ?… autant de noms, auxquels on pourrait en rajouter, qui sont employés par différents experts pour qualifier la période et qui expriment en même temps la difficulté de la qualifier.

Dans un tel contexte, l’accord peut être analysé, à la manière de Jean Emmanuel Ray,  comme un choix « d’agir à froid plutôt qu’à chaud pour créer des digues en fonction de la gravité de la situation en privilégiant la flexibilité interne, négociée, à une flexibilité externe et unilatérale. Il vaut mieux une mobilité négociée collectivement qu’individuellement[14]».

Et de ce point de vue l’accord s’analyse comme un tout complexe et non pas comme 2 blocs dont l’un ne se résumerait qu’à une contrepartie d’un autre bloc favorable au patronat.

Dans l’introduction d’un long article consacré à une analyse de l’accord du 13 Janvier 2013, dans la Revue Internationale de l’IRES[15] Jacques Freyssinet semble intégrer cette complexité. Même s’il analyse que cet accord multidimensionnel, dans lequel il est possible de distinguer des dispositions qui intéressent plus les salariés et d’autres les employeurs, est « une condition  pour qu’un compromis puisse être trouvé sur la base de concessions réciproques qui portent sur différents domaines de la relation d’emploi », il considère  qu’il n’y a pas une frontière étanche entre les ces 2 gros blocs de cet accord : « il peut exister des points d’intérêt commun et il apparait aussi quelques chevauchements entre les deux catégorie ». Enfin il indique qu’il « n’existe aucun moyen de construire une échelle de mesure qui rende commensurables les diverses composantes de l’accord et permette d’établir un bilan global quantifié, positif ou négatif, soit pour les salariés, soit pour les employeurs »[16].

En conclusion de ce point, je veux simplement souligner qu’analyser l’introduction de la PSC dans une « négociation portant sur le marché du travail et l’emploi » que comme contrepartie à des mesures de flexibilité favorables aux employeurs, est une vision réductrice.

S’interroger sur la démocratie sociale et le paritarisme

Si le paritarisme n’épuise pas le sujet de la démocratie sociale dans la protection sociale, comme le dit fort justement Catherine  Vincent lorsqu’elle évoque la substitution du « principe de démocratie sociale»[17] par « l’idée paritaire »[18] via les ordonnances de 67, il me semble utile de préciser quelques points.

Tout d’abord sur le paritarisme… Catherine Vincent définit le paritarisme comme « un mode de   gouvernance spécifique et central de la formation professionnelle, de l’indemnisation du chômage et de la protection sociale »[19]. Mais au regard du sujet traité dans l’article, cette définition me semble insuffisante, même si elle est complétée par une différenciation entre « paritarisme d’orientation, de codification et/ou de gestion »[20].

Mettre sous le terme « Paritarisme » un ensemble aussi large et aussi divers renvoyant à des modes de gouvernance différents dans les 3 domaines évoqués (formation professionnelle, indemnisation du chômage, protection sociale) montre qu’il serait utile de préciser la notion même de paritarisme. D’autant plus utile que le terme « paritarisme » est évoqué dans l’article à plusieurs reprises :

  • Pour qualifier le mode de gouvernance qui s’est substitué « à la gestion des organismes de de sécurité sociale par les assurés eux-mêmes », en 1967  
  • Pour qualifier un mode de gouvernance « qui  a été largement à l’initiative du patronat »
  • Pour qualifier le mode de gouvernance actuelle des « organismes de Sécurité Sociale ».

Je ne me livrerais pas dans cet article à une précision complète. J’en serais bien incapable car ce terme ne renvoie pas qu’à une définition théorique mais à une pratique ou des pratiques sociales. Ce thème a d’ailleurs fait l’objet d’une négociation au début des années 2010 et conclu par un accord daté du 17 février 2012[21]. La précision apportée par l’accord dans on préambule distinguant les formes de paritarismes et les autres formes d’interventions des partenaires sociaux dans des institutions me semble important d’être indiqué : « Le champ du paritarisme de gestion peut intégrer deux formes de paritarisme (issu des accords, issu d’une délégation de l’Etat) et trois modes d’intervention des partenaires sociaux : gestion par les partenaires sociaux seuls, gestion tripartite avec l’Etat, gestion partagée avec d’autres acteurs »[22].

… Puis a démocratie sociale. Ma très forte sensibilité CFDT (donc pas totalement objective) a été un peu contrariée, par l’affirmation que la CGT défendait largement l’idée d’une gestion des organismes de sécurité sociale, par les assurés eux-mêmes (« gestion ouvrière »)[23].

Ce qui me contrarie c’est moins l’affirmation que ce qu’elle sous-entend, à savoir que les autres organisations se satisferaient d’une démocratie sociale limitée ou réduite au paritarisme qui en plus serait de seule inspiration patronale. Patronat qui est pointé dans ce même article quelques lignes plus haut comme étant le seul acteur à avoir agi (CNPF à l’époque) « pour imposer un modèle de gestion paritaire face au modèle sécu de « gestion ouvrière », en signant le 14 Mars 1947, avec la CGC, un accord collectif sur les retraites complémentaires des cadres »[24]C’est, me semble-t-il oublier, un peu vite que les cadres eux-mêmes, comme beaucoup d’autres professions organisées parmi les salariés (cheminots, gaziers, électriciens, mineurs,…) et non-salariés (paysans, artisans, commerçants…), ont refusé un régime unique sans avoir eu besoins à l’époque de l’appui du CNPF. La création du régime des cadres fait partie des concessions nombreuses faites par le pouvoir en place de l’époque, à différentes catégories, pour pouvoir mener à bien son projet de création de la Sécurité Sociale. Le maintien des régimes spéciaux a, de ce point de vue la même origine que la création de l’AGIRC, à savoir le refus de certaines catégories d’entrer dans un régime unique de sécurité Sociale.

Pour en revenir à la démocratie sociale dans le domaine de la protection sociale et notamment dans la PSCE, la démocratie sociale peut prendre la forme autre que celle du paritarisme. Le mutualisme est une forme de démocratie sociale. Certes, il est à réformer, à réinventer parfois. Mais il n’est pas à banaliser dans le grand tout de la complémentaire santé. Des mutuelles, nombreuses se sont engagées dans un travail de réflexion et de refondation pour faire du mutualisme une voie possible pour rénover la démocratie sociale et sanitaire.

Par ailleurs, la question de la démocratie sociale dans la PSCE n’est pas une question qui se limite à la gestion d’institutions. De ce point de vue, la simple revendication d’une gestion par les usagers eux-mêmes n’est pas par nature, le signe d’une vitalité démocratique. Par contre la démocratie sociale c’est aussi et d’abord la manière dont les organisations syndicales préparent, élaborent les contenus des garanties à négocier concernant la protection sociale à mettre en place dans l’entreprise. C’est encore la manière dont les organisations syndicales vont travailler et mettre les salariés à contribution dans le suivi et l’évaluation de l’accord.

Pour conclure sur ce point, je voudrais souligner que la démocratie sociale ne se borne pas bien sûr au paritarisme. La question de la place que doivent ou peuvent prendre  les usagers dans les institutions de protection sociale est une question qui est posée tant aux régimes obligatoires qu’aux organismes complémentaires. Mais la démocratie sociale ne se limite pas à la gouvernance des institutions. Elle est d’abord une question qui concerne en tout premier lieu les pratiques des OS dans les préparations des négociations et dans le suivi des accords.

Les enjeux de la protection sociale complémentaire en entreprise

En conclusion de son article, Catherine Vincent pointe un certain nombre d’enjeux relatifs à la « reconfiguration du marché des complémentaires santé[25] ». Je partage l’idée que cette reconfiguration entraine une redéfinition de l’identité et des stratégies des organisations syndicales notamment et patronales. J’insiste sur l’importance de cette redéfinition par les organisations syndicales car ce sont elles qui ont la légitimité de représenter les intérêts des salariés dans le domaine de leurs couvertures sociales en entreprise, complémentaires à celles qui ressortent du régime public.

Bien sûr que cette redéfinition passe par les questions identifiées par Catherine Vinent : « Faut-il privilégier l’accès de tous à la PSC, l’égalité des prestations ou de meilleures pour certains, pallier l’absence de revalorisation salariales, favoriser la mobilité de la main d’œuvre ? »[26]

Mais il me semble que cette redéfinition des stratégies des organisations doit intégrer des questions sur la place que l’on veut voir tenir à la protection sociale complémentaire dans notre pays au regard de l’évolution de la protection sociale en général. Cette question est centrale dans une période marquée par les évolutions du travail, celles des organisations des entreprises, mais aussi des évolutions des besoins et des attentes des populations (accompagnement, prévention, vieillissement…) et qui donnent lieu à des questions et débats sur les évolutions de la protection sociale.

Dans ce contexte, il me semble important, pour les organisations syndicales mais également pour les organisations patronales de rappeler leur attachement à un système public de protection sociale fort permettant de prendre en charge et accompagner les individus dans un contexte en pleine évolution et où la question des relations entre protection sociale collective et protection sociale individuelle est essentielle.

Cette condition est nécessaire pour repenser la place le rôle et l’utilité de ce qu’on appelle la protection sociale complémentaire et qui de fait est aujourd’hui contesté par 2 types d’acteurs :

  • Par ceux qui considèrent que la  complémentaire, du fait des aides accordées pour son accès et particulièrement les aides consacrées à la  PSCE coutent trop cher à la collectivité. Pour ces acteurs, les sommes seraient plus utiles si elles revenaient à la Sécurité sociale qui pourrait les investir pour améliorer certaines prises en charge.
  • Par ceux qui ne veulent pas se satisfaire du rôle de complémentaire, mais souhaitent étendre leur champ de couverture. Sans faire de procès d’intention, mais sans naïveté non plus, la bataille des assureurs privés pour faire annuler les clauses de désignations afin d’ouvrir le marché de la couverture santé, se situe dans une stratégie de conquête du marché existant des complémentaire bien sûr, mais aussi dans le but de l’élargir au détriment du socle public.

En face de ces 2 stratégies, d’autres réponses sont possibles pour penser des articulations, entre régime obligatoire et régimes complémentaires, qui fassent système et qui répondent à la fois à un souhait de protection sociale commune à tous et à des besoins de réponses plus personnalisées pour des protections sociales liées à des situations professionnelles, géographiques….

Concrètement dans les entreprises, la redéfinition des stratégies des organisations syndicales pourrait se faire autour de 2 grands axes en distinguant ce qui relève de la négociation et de qui relève de la gestion et de la mise en œuvre de cet accord par un opérateur.

  • Premier axe : La préparation de la négociation et la négociation

Pour la préparation, il y a nécessité de définir les contours d’une protection sociale d’entreprise en fonction de besoins spécifiques liées aux conditions d’emploi et de travail qui nécessite de compléter la couverture des salaries par une complémentaire. L’enjeu n’est pas seulement un enjeu de marché, mais un enjeu de réponse à des besoins bien réels. C’est dans ce premier axe que les questions suggérées par Catherine Vincent peuvent être abordées. Sur ces questions de spécificité de la couverture liée aux réalités de l’entreprise des intérêts communs peuvent être trouvés avec les employeurs, pour lesquels la santé de leurs salariés est un élément de performance.

  • Deuxième axe : le choix de l’opérateur

L’opérateur n’est pas celui qui décide les garanties. Il répond à une demande. Ce qui implique que le suivi de l’accord par les négociateurs doit être prévu par l’opérateur. Le statut de l’opérateur peut dans ces conditions être important pour identifier la place que prennent les usagers dans les instances de gouvernances, et plus largement  dans l’élaboration des décisions concernant la politique générale de l’opérateur sur les questions touchant au système de protection sociale, pour identifier les circuits financiers…

En conclusion de ce point je veux souligner que les questions de négociation de la PSCE et paritarisme ne sont pas forcément liés. La négociation renvoie à la capacité des partenaires sociaux de contribuer à la construction de la norme. Le paritarisme renvoie à un mode de gestion. Dans le domaine de la complémentaire santé les opérateurs de gestion ne sont pas tous paritaires.

Conclusion

En conclusion de ce papier, je voudrais dire merci à Catherine Vincent qui au-delà de l’apport qu’amène son article au débat sur la protection sociale en entreprise, celui-ci stimule la réflexion et m’a permis d’approfondir la mienne.

Gaby BONNAND

 

[1] Catherine Vincent Revue du droit sanitaire et social  d‘Octobre 2019 « La reconfiguration du marché du risque santé par la négociation : De l’interprofessionnel à l’entreprise et du contrat individuel au collectif »

[2] Ibid. p.1

[3] Alter-éco Avril 2018 « Etat-Providence : Une France pas très sociale en 1968

[4] Etudes et recherche DREES N° de Juillet 2017 « Les dépenses de santé depuis 1950

[5] Les dépenses de santé en 2018 Résultats des comptes de la santé de la DREES ÉDITION 2019 p. 78

[6] Les dépenses de santé en 2018 Résultats des comptes de la santé de la DREES ÉDITION 2019 p. 78

[7] Ibid.

[8] Les dépenses de santé en 2018 Résultats des comptes de la santé de la DREES ÉDITION 2019 p. 84

[9] Ibid p. 78

[10] Ibid p. 78 et 54

[11] Ibid

[12] Catherine Vincent Revue du droit sanitaire et social  d‘Octobre 2019 « La reconfiguration du marché du risque santé par la négociation : De l’interprofessionnel à l’entreprise et du contrat individuel au collectif » p. 3

[13] Cette période est la période dominée par l’industrie. C’est le temps de la société industrielle caractérisée par une vision de la négociation consistant à négocier des contreparties à des stratégies d’entreprises et des organisations du travail qui étaient considérées comme relevant de la seule responsabilité du patronat

[14] https://www.miroirsocial.com/index.php/l-emploi-nouveau-entre-droit-individuel-droit-collectif-et-droit-de-regard

[15] Revue IRES n° 77 de 2013, pages 3 à 38, Jacques Freyssinet : L’emploi au cœur de la négociation d’entreprise : quel impact de l’accord du 11 janvier 2013 ?

[16] Ibid.

[17] Catherine Vincent Revue du droit sanitaire et social  d‘Octobre 2019 « La reconfiguration du marché du risque santé par la négociation : De l’interprofessionnel à l’entreprise et du contrat individuel au collectif » p. 2

[18] Ibid.

[19] Ibid. p. 1

[20] Ibid. p. 2

[21]Accord national interprofessionnel du 17 Février 2012 sur la modernisation du paritarisme et de son fonctionnement.

[22] Ibid.

[23] Article de Catherine Vincent p 2

[24] Ibid. p.2

[25] Cette reconfiguration n’est pas seulement issue de l’ANI de Janvier 2013 ou de la loi de Juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi, mais également des décisions du conseil institutionnel qui s’en sont suivies aboutissant à la remise en cause les clauses de désignation.

[26] Catherine Vincent Revue du droit sanitaire et social  d‘Octobre 2019 « La reconfiguration du marché du risque santé par la négociation : De l’interprofessionnel à l’entreprise et du contrat individuel au collectif » p. 4

Tag(s) : #ANI 2013, #Complémentaire santé

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